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公眾參與機制在基層稅務部門績效考評中的應用

時間:2019-06-26 14:12作者:孔祥薇
本文導讀:這是一篇關于公眾參與機制在基層稅務部門績效考評中的應用的文章,隨著績效管理在政府創新管理方式的過程中成為大勢所趨,公眾參與地方政府績效評價也成了近年來引發關注的熱點課題。政府績效評價中引入公眾參與的價值越來越得到學界、政界以及公眾的肯定。
  摘 要
  
  隨著績效管理在政府創新管理方式的過程中成為大勢所趨,公眾參與地方政府績效評價也成了近年來引發關注的熱點課題。政府績效評價中引入公眾參與的價值越來越得到學界、政界以及公眾的肯定。作為國民經濟中與公眾有切身利益關系的公共服務部門,基層稅務部門在績效評價中引入公眾參與機制,無論對于提升自身服務水平還是優化公共利益,無疑都是一個“雙贏”選擇。
  
  本文基于黨的十九大以后中央政府進行轉變政府職能、深化簡政放權、建設人民滿意的服務型政府等一系列改革背景下,選擇了基層稅務部門績效評價的公眾參與路徑探究這一課題作為研究對象,采用理論與實證相結合的方法來進行研究,提出公眾參與基層稅務部門績效評價的三大重要意義,即公民社會的必然趨勢、民主績效觀的現實體現、服務型政府的客觀要求,列舉了公眾參與的主要方式,包括召開座談會、面對面訪問、問卷調查、公眾滿意度測評、委托第三方機構獨立調查、申訴投訴六種方式。以 C 區稅務局績效評價中公眾參與情況作為案例,針對稅務工作者和普通群眾分別進行公眾參與績效評價問卷調查,分析現實中公眾參與績效評價的問題和困境,指出現階段存在的四個問題,即公眾參與路徑不暢、公眾參與方式受限、公眾參與配合度不高、公眾參與保障機制缺乏。從政府、技術、公眾、制度四個層面歸納總結了問題產生的深層原因。最后,在借鑒國內、外稅務部門公眾參與績效評價經驗的基礎上,提出具體四條改進建議即暢通參與渠道——建立政務信息公開監督長效機制、拓寬參與方式——提高公眾參與技術的科學性、擴大公共參與——建立評價結果反饋機制、保障公眾參與長效性——完善激勵約束機制。

公眾參與機制在基層稅務部門績效考評中的應用
  
  本文綜合理論研究和實踐經驗,利用科學分析方法對基層稅務部門績效評價的公眾參與中發現的問題進行歸納和總結,并提出改進建議,對基層稅務部門績效評價主體的多元化選擇起到一定的參考借鑒作用。
  
  【關鍵詞】公眾參與;績效評價;基層稅務部門。
  
  Abstract
  
  With the government in the process of performance management to become innovative management methods in the trend, public participation in local governmentperformance evaluation has become a hot topic in recent years. The value of public participation in government performance evaluation has been increasingly recognized by academics, political circles, and the public. Undoubtedly, Public participation introduced in the performance evaluation of grass-roots taxation department as public service sector which is a "win-win" choice.
  
  Based on a series of reforms, such as the transformation of government functions,deepening of administration and decentralization,and construction of a service-oriented government, this paper the subject of public participation in the performance evaluation of grassroots taxation departments as the research object, using a combination of theoretical and empirical methods to conduct research.It puts forward three important significance of public participation in the performance evaluation of the grassroots taxation department, namely the inevitable trend of civil society, the realistic embodiment of the democratic performance concept, and the objective requirements of the service-oriented government.This article lists the main ways of public participation, including symposiums, face-to-face interviews, questionnaire surveys, public satisfaction assessments, independent third-party agencies, and complaints.Taking the public participation in the performance evaluation of the C District Taxation Bureau as a case, the taxation workers and the general public respectively conducted a public participation performance evaluation questionnaire survey, and analyzed the problems and dilemmas of the public participation performance evaluation in reality, referring to the four problems in the emergence stage.
  
  That is, the public participation path is not smooth, the public participation mode is limited, the public participation is not high, and the public participation guarantee mechanism is lacking.From the four levels of government, technology, public and system, the underlying causes of the problem are summarized.
  
  Finally, on the basis of the experience of public participation in the performance evaluation of domestic and foreign tax departments, the paper proposes four specific suggestions for improvement: the establishment of a long-term mechanism for the supervision of open government information, and the expansion of participation methods. Sexuality, expanding public participation-establishing feedback mechanism for evaluation results, ensuring long-term participation of the public-improving the incentive and restraint mechanism.
  
  This paper combines theoretical research and practical experience, and uses scientific analysis methods to summarize and summarize the problems found in public participation in the performance evaluation of grassroots tax authorities, and propose improvements. It can play a certain reference for the diversified selection of the performance evaluation subjects of the grassroots taxation departments.
  
  【 Key words 】 Public Participation, Performance Evaluation, Grassroots Taxation Department。
  
  1 緒 論
 
  
  1.1 研究背景及目的。
  
  1.1.1 研究背景。

  
  二戰以后,西方發達資本主義國家社會中出現了新問題,例如貨幣通脹、經濟增長放緩、政府財政負擔重、政府行政效率較低等。由于這些問題的存在,公眾對政府普遍存在不滿情緒,引發了政府的信任危機和財政危機。20 世紀 70 年代,為了保持社會穩定,西方發達資本主義國家政府從自身改革入手,大幅縮減政府財政開支,引入企業管理的模式和理念,掀起了一場“新公共管理運動”,開啟公共部門績效管理新時代。不管是政界還是學界,都將政府績效評價問題設置為熱點關注議題。發達資本主義國家如英國、美國是政府績效管理的先行者。1973年美國尼克松政府頒布改革法案——“聯邦政府生產率測定方案”,1974 年美國政府成立國家績效評鑒小組,使得政府績效管理變得制度化、常態化、規范化。1993 年“政府績效和結果法案”在克林頓政府時期頒布。 2001 年,小布什政府“以公民為中心、以市場為基礎、以結果為導向”提出了政府改革的三大原則。奧巴馬政府在 2009 年重塑績效管理流程并調整了績效改革戰略目標,力圖重構績效新模式。同時,英國在政府績效管理實踐過程中也是成果不斷。1979 年,撒切爾政府開展“雷納評審”,重點評審政府機構的經濟和效益水平。1982 年制定財務管理新方案,首次將財務目標與績效管理相結合。1988 年施行“下一步行動方案”改革政府體制。 1991 年,梅杰政府開展公民憲章運動,用憲章的形式向公民公布公共服務相關內容,接受公眾監督,提高了公共服務的質量和水平,公眾滿意度也隨之得到提升。通過開展競爭求質量運動,實現了政府開支大幅度縮減。1997 年至 1998 年布萊爾政府提出九項“服務第一原則”, 繼續推進公共部門績效改革深入發展。1999 年,公布《現代化政府白皮書》提出建立結果導向、顧客導向、合作有效的信息時代新政府。其他國家的政府部門也紛紛效仿美國、英國政府,引入績效管理理念,對政府職能實現“從強勢行政到公共管理、從行政管理到公共服務”的大力改革①。改革從新西蘭、法國、日本等西方發達國家發展至中國、印度等發展中國家,傳統“行政國家” 逐漸被新型的“評估國家”所取代。
  
  我國從 20 世紀 80 年代以來,公眾參與也開始應用于政府績效管理當中。和西方發達國家相比,我國公眾參與政府績效管理的理論研究資料不是很多,實踐經驗也比較欠缺。但是,西方國家比較成熟的理論和實踐經驗可以給我國的理論研究提供借鑒,總體來說,我國公眾參與績效管理起點高、見效快。改革開放以來,為適應新的經濟形勢和全球發展形勢,我國政府進行了深入的經濟體制改革和政治體制改革。建設社會主義民主政治是政治體制改革的主線。而我國政治體制改革的長期目標是建立高度民主,法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制①。而公眾參與政府績效評價正是建設社會主義民主政治的有效途徑之一。黨的十九大報告指出“轉變政府職能,深化簡政放權,創新監管方式,增強政府公信力和執行力,建設人民滿意的服務型政府”②。人民滿意是服務型政府的重要績效指標,人民應當是評價服務型政府績效的主體。
  
  1.1.2 研究目的。
  

  早在 20 世紀 50 年代,西方發達國家就利用績效考核進行公共服務機構的管理,與西方發達國家相比,我國基層稅務部門的績效考核起步較晚。1994 年稅制改革以前,稅務部門一直是從屬于財政部門的內設機構,工作職能主要是組織收入,管理制度也不夠健全,對于績效管理更是沒有涉及的領域。所以,分稅制改革前稅務部門績效評價的研究幾乎是一片空白。隨著社會主義市場經濟的發展,以前的稅收征管體制已經不能適應需求。1994 年,分稅制改革應運而生,在全國范圍內全面鋪開。稅務部門作為單獨的機構,從財政部門分離出來,工作職能增強了,內部管理也更加規范化和制度化。內部管理質量考核評價逐漸在稅務部門中得以應用,各地基層稅務部門根據自身實際運用不同的績效評價方式方法,豐富了績效考核工作實踐。稅務系統績效管理經歷了不斷探索實踐再發展的過程。從最初的收入任務目標考核,到細化的征管質量六率考核,再到綜合目標考核,從簡單的績效考核到全面的績效管理,各地稅務部門進行了一些有益的理論嘗試和實踐探索③。此外,由于政府引入績效考核管理,政風行風評議活動風靡全國,內部隊伍建設、執法公正、黨風廉政和服務質量評價等評議內容開始成為稅務部門關注的焦點。公眾參與以效能監察、明察暗訪、參與政府內設機構行風評議活動等形式進行。但這些形式和工作僅僅只是停留在上級稅務機關或政府考核下級稅務部門的程度。除了形式,各地基層稅務部門在績效管理內容上的探索也是層出不窮,例如增加納稅評估、稅務稽查、風險防控等方面內容的考核。但是這些內容也僅僅只是局部的探索,缺乏全面、客觀的指標體系設計。2013 年國家稅務總局發布《國家稅務總局關于實施績效管理的意見》(稅總發〔2013〕130 號)標志著稅務系統績效管理開始進入全面績效管理新階段①。從 2014 年開始,國家稅務總局提出績效管理 “一年試運行、兩年見成效、三年樹品牌”的三年規劃總目標,經過幾年來的實踐,已經形成了覆蓋全國、涵蓋組織和個人績效的全局績效管理體系。國家稅務總局作為主管機關,對績效管理工作進行統一領導并負責規劃設計評價體系,其他下級稅務機關作為被管理機關,按照分級管理的原則組織實施評價。通過上下聯動的方式使工作內容和指標體系相融合,降低行政成本,提高行政管理效能,增強工作責任追究,提升稅務部門的執行力和公信力,提高納稅人滿意度。但是現行稅務部門績效管理體系是自上而下的設定并在全國推廣,缺乏特殊性和個性化的考慮,對自下而上績效評價反饋渠道也缺乏關注,落實到基層稅務部門,還是有進步和完善的空間。
  
  黨的十八大以來,簡政放權是新一屆中央政府改革的重中之重。各地政府積極落實政府職能轉變和機構改革,放管服齊頭并進,大力縮減行政審批事項。稅務部門作為國家重要經濟管理部門,是經濟體制改革的主力軍,承擔著“為國聚財、為民收稅”的神圣使命,實施績效管理,是順應政府治理現代化的必要途徑。我國稅務部門正處于新一輪稅制改革時期,不僅工作職能從行政執法逐漸向公共服務轉變,工作內容、工作方式和組織架構也隨之發生了巨變。我國基層稅務部門面臨著稅收科學化、專業化、精細化的管理要求,但績效管理評價仍然停留在較低水平,績效管理考評重點依然是組織收入,現實的需求和績效管理的質量存在著巨大矛盾。在新征管體制改革的當下,新形勢下征管要求和基層稅務部門的績效管理考評制度發展不平衡的矛盾亟待解決。這既是順應征管體制改革的要求,也是實現稅務部門職能轉變的需求。基層稅務部門是國家稅收政策的具體執行人,直接為廣大納稅人服務,其工作質效,直接影響公眾對政府形象的評價。而公眾評價基層稅務機關對于自上而下制定的績效評價制度是一項空白,因此,在基層稅務部門績效評價中引入公眾參與尤為關鍵,也是本文研究的重大意義之所在。探索公眾參與基層稅務部門績效評價的新路徑,提供企業和公眾參與稅收管理工作的機會,還發揮了人大、政協和其他社會團體的政治作用。本研究為目前基層稅務部門績效評價提供了新的視角,也為公民參加稅收管理的實踐提供了理論依據和技術支持。
  
  1.2 國內外研究綜述。
  
  1.2.1 國外研究綜述。

  
  凱茲等學者最早開始對政府績效評估中的公眾參與情況進行研究。在 20 世紀70 年代以后,西方國家紛紛進行政府職能的改革和創新,隨著新公共管理運動的興起,績效評價理論作為創新政府管理的工具逐漸推廣應用,學界對政府公共服務質量測評特別是公民與服務對象對服務質量的評價產生了研究的興趣。90 年代以后,在美國,顧客滿意度測量技術有了進一步提高,并形成了美國顧客滿意度指數(ACSI)模型。此模型應用于測定公民對于聯邦政府服務的滿意度,不少地方政府和公共行政研究者也據此評價地方政府服務質量,通過公眾參與提升績效評估價值的研究與實踐開始為學者進一步關注。Gregg G Van Ryzin 使用 ACSI 模型對紐約政府提供的公共服務進行公眾滿意度電話調查①。進入 21 世紀,新公共服務理論異軍突起,羅伯特·B·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特夫婦在《新公共服務:服務而非掌舵》一書中指出:政府與公民的關系區別于工商企業與顧客的關系, 公民不僅是公共產品和公共服務的“顧客”,還是政府的 “納稅人”,有權利知曉自己繳納的“稅款”被應用到了哪些公共產品和公共服務上,有權利參與公共產品和服務生產的全過程,更有權利對全過程提出自己的意見和建議②。Carolyn J.Heinrich 用實證分析的結果證明,績效評價能促進政府和公眾之間更好地溝通。政府能通過績效評價充分向公眾展示其工作成果,贏得公眾對政府工作的支持,推動公眾對政府工作的監督,提高政府公信力③。Venkatraman S 從技術角度出發,強調了專家學者在績效評價中的重要作用,地方政府有責任就基本公共服務戰略評價制定績效標準④。Seung-Bum Yang 在研究中發現:雖然韓國的政府績效管理和評價系統最初受到美國的新公共管理和重塑政府理論的影響,但在受韓國本土的制度和文化的制約,其績效評價形成產生了集權、層次分明、組織和諧、等級森嚴等鮮明特征⑤。
  
  隨著政府績效管理不斷深入,西方發達國家率先將其運用到稅務部門管理之中。各國政府紛紛以政府績效管理的理論為指導,改革稅務部門的機構設置,突出納稅人滿意度,從納稅人遵從度等角度實施稅務部門的績效評價,為我國基層稅務部門績效評價公眾參與提供了豐富的可借鑒經驗。當前,各國還在不斷探索,大量學者關注研究績效評估,撰寫了許多研究文獻,并成立了專門的績效評估機構,對政府部門進行監督和考核的同時,強化了民主監督功能,進一步拓寬了績效管理的深度和廣度。
  
  1.2.2 國內研究綜述。
  

  國內關于績效管理的研究角度眾多,特別在公眾參與、評價程序等方面,我國學者或多或少取得了一定研究成果。周志忍指出我國政府績效評價的公眾參與狀況經歷了兩個基本階段:一是“政府主導與公民無參與階段”,自 20 世紀 80年代中期到 21 世紀初期;二是政府績效評價中公民“有限參與”階段,時間從 21世紀初期至今。這說明我國政府部門績效評價中的公眾參與處于仍處于起步階段,有長足發展的空間①。張廷君認為現階段我國地方政府績效評價處于“有限參與”狀態,公眾參與主動性不強,一方面是公眾自身缺乏民主意識,另一方面政府對績效評價的處于掌控地位②。盛明科認為政府績效應當從多方面評價,采用主觀定量測試方法和客觀測評方法相結合的方式,具體包括主觀性評價和其他方面,全方位體現政府績效結果③。王永明提出通過優化公眾參與機制、強化政府工作人員績效考核問責以及強化“為人民服務”理念三大路徑實現政府績效管理的科學化④。劉瑞鵬等人提出了在以顧客為導向構建服務型政府績效評價體系,明確公民在政府績效評價打分比例,政府有責任及時向公民反饋績效評價信息⑤。盧海燕提出了制度建設是服務型政府績效評估體系建設的關鍵,制度建設包括評價長效機制、公眾參與機制、評價反饋機制、績效結果運用機制等⑥。
  
  此外,不少專家學者從稅務部門的角度出發,對稅務績效評價進行深入研究。沈肇章、趙麗萍兩人以公共管理為核心對稅務機關進行研究,指出:因為公共管理存在壟斷性,所以效率并不高。稅務機關的內部管理存在低效性⑦。為了改變公共管理中的低效性,將市場的績效評估模式運用到稅務機關管理中。金愛華等人提出:建立納稅人隨時可以參與的納稅服務績效考核平臺,對稅務人員的服務狀況實時進行測評或提出建議①。
  
  我國地方性的政府績效管理的形式主要是以實踐的方式存在,比如進行效能監察和政府督查、鼓勵群眾網上投票、設立績效辦等專門評估機構。目前,公眾參與地方政府績效評價是由一級政府發起的。因此,在現有制度框架下,在原有上級政府評價與本級政府自身評價基礎上,增加公眾參與地方一級政府績效評價,進行全角度的綜合考評,是實現民主政治途徑的大膽嘗試。改革開放四十年中,公民社會不斷發展,中央政府也進行“自下而上”的政策試點,各級地方政府已意識公眾的參與發揮的巨大作用,并將其逐步將引入到當地政府的各項績效評價過程中。上海楊浦“多元化評估主體模式”、甘肅省“第三方參與績效評估”、南京市的“萬人評議政府”、廈門市的“公共部門績效評估”等都是其不同形式的積極探索,具體到稅務行業有每年一度的“全國納稅人滿意度調查”等等。
  
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  1.3 研究思路與研究主要內容

  1.3.1 研究思路
  
  1.4 研究方法與創新之處
  1.4.1 研究方法
  1.4.2 創新之處
  
  2 公眾參與績效評價的理論基礎
  
  2.1 公眾參與政府部門績效評價概念界定

  2.1.1 政府部門績效評價的內涵
  2.1.2 公眾參與的內涵
  
  2.2 公眾參與基層稅務部門績效評價的意義
  
  2.3 公眾參與基層稅務部門績效評價的主要方式
  
  3 公眾參與基層稅務部門績效評價的個案分析
  
  3.1 C 區稅務局公眾參與基層稅務部門績效評價情況

  3.1.1 問卷設計
  3.1.2 問卷調查對象基本情況分析
  3.1.3 針對稅務工作者的公眾參與績效評價調查分析
  3.1.4 針對普通群眾的公眾參與績效評價調查分析
  
  3.2 現實中公眾參與績效評價的問題和困境
  3.2.1 公眾參與路徑不暢
  3.2.2 公眾參與方式受限
  3.2.3 公眾參與配合度不高
  3.2.4 公眾參與保障機制缺乏
  
  3.3 公眾參與困境的深層原因分析
  3.3.1 政府層面的原因
  3.3.2 技術層面的原因
  3.3.3 公眾層面的原因
  3.3.4 制度層面的原因
  
  4 公眾參與基層稅務部門績效評價的改進建議
  
  4.1 暢通參與渠道——建立政務信息公開監督長效機制

  4.1.1 營造公眾參與氛圍
  4.1.2 建立健全政務信息公開長效機制
  4.1.3 建立政務信息公開平臺
  
  4.2 拓寬參與方式——提高公眾參與技術的科學性
  4.2.1 開拓多種多樣的參與途徑
  4.2.2 發揮專業機構和公民團體的合作關系
  4.2.3 提高績效指標設計的科學性
  
  4.3 擴大公共參與——建立評價結果反饋機制
  4.3.1 提升公眾參與能力
  4.3.2 建立良好的回應機制
  4.3.3 及時反饋評價結果以及結果運用情況
  
  4.4 保障公眾參與長效性——完善激勵約束機制
  4.4.1 確立績效評價制度
  4.4.2 建立績效激勵制度
  4.4.3 建立績效責任制度

  5 結 論

  績效評價從企業中走出來,進入公共服務部門,業已成為公共服務部門改進管理方式、提高工作質效的重要手段。現階段,公眾參與已成為績效管理領域最前沿的方面。基層稅務作為國民經濟中與公眾有切身利益關系的公共服務部門,在績效評價眾引入公眾參與機制,無論對于提升自身服務水平還是優化公共利益,無疑都是一個“雙贏”選擇。但是,在實踐過程中,又存在著諸多需要解決的問題。本研究在 C 區稅務局實證調查分析的基礎上,探究公眾參與基層稅務部門績效評價的路徑選擇。現將研究結論歸納如下:

  第一:通過對政府部門績效評價以及公眾參與內涵和概念的界定,得出公眾參與績效評價的理論依據,指出公眾參與績效評價是公民社會的必然趨勢,是民主績效觀的現實體現,也是服務型政府的客觀要求。

  第二:根據西方發達國家以及我國地方政府績效評價的實踐經驗,指出六種主要評價方式。

  第三:以 C 區稅務局為例調查公眾參與基層稅務部門績效評價情況,分析存在的問題和原因。由于政府公開不透明導致信息不對稱導致參與路徑不暢、由于評價方法和手段缺乏科學性導致參與方式受限,由于公共參與配合度不高導致評價結果的運用不盡人意,由保障機制缺乏導致“運動式”短期評估。

  第四:根據存在的問題和原因,提出解決問題的建議:1.暢通參與渠道——建立政務信息公開監督長效機制;2. 拓寬參與方式——提高公眾參與技術的科學性;3.擴大公共參與——建立評價結果反饋機制;4.保障公共參與長效性——完善激勵約束機制。

  參考文獻

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